Spunti per efficientamento della riscossione coattiva

L’Amministrazione fiscale italiana è stata oggetto, in questi ultimi anni, di due specifiche consulenze tecniche, richieste all’OCSE e al FMI, finalizzate all’esame dell’organizzazione, della governance, delle funzioni e delle prestazioni operative della medesima amministrazione.

Tra i rilievi presenti nei rapporti delle due organizzazioni internazionali quelli relativi alla riscossione dei debiti fiscali hanno riguardato principalmente:

• la generale frammentazione delle funzioni tipiche dell’Amministrazione fiscale tra più enti, con alcune sovrapposizioni di ruoli e responsabilità;
• l’accumulo dei debiti fiscali, che in Italia assume proporzioni non coerenti con gli standard internazionali in mancanza di una prassi per la cancellazione delle posizioni non più riscuotibili;
• la farraginosità del processo di riscossione, che si presenta eccessivamente macchinoso, imponendo azioni di recupero pressoché indistinte per tutti i carichi affidati all’Agente della riscossione a prescindere dal loro importo e da una preliminare valutazione di solvibilità del debitore; tale impostazione non consente di modulare le attività di recupero sulla base di una strategia volta a massimizzare l’efficacia dell’azione di riscossione.

In buona sostanza il recupero delle somme a ruolo risulta poco efficiente in quanto il magazzino è intasato da crediti ormai non più riscuotibili, ma presenti solo sulla carta (crediti ereditati dalle precedenti gestioni ante Equitalia SpA fin dal 2000).

La mancata cancellazione di tali debiti comporta l’impossibilità di realizzare i principi di efficienza, efficacia e buon andamento dell’azione dell’AdER, la quale è costretta, in ogni periodo d’imposta, ad attivarsi per la loro infruttuosa riscossione.

Ogni anno, infatti, sono affidati dagli enti creditori mediamente 29 milioni di singoli crediti da riscuotere, ricompresi in circa 16 milioni di cartelle di pagamento, avvisi di accertamento e avvisi di addebito. Questi 29 milioni di singoli crediti, che ammontano in media a circa 80 miliardi di euro, sono relativi a più di 8 milioni di contribuenti.

In caso di mancato pagamento dei debiti l’attività di recupero è operata sulla base di norme che impongono lo svolgimento di attività pressoché indistinte per tutte le tipologie di credito iscritte a ruolo anche di quelle che sostanzialmente non risultano più aggredibili.

L’Agente della riscossione non può quindi variare l’azione di recupero secondo principi di efficienza ed efficacia, condizionando così la possibilità di migliorare ulteriormente i risultati di riscossione.

Alcuni spunti, in termini prettamente operativi, per ottenere maggiori risultati anche in sede riscossoria possono tuttavia essere evidenziati.

Responsabilità liquidatori, socie e amministratori ex art 35 del DPR 602/73

L’art. 36 Dpr. 602/73, prevede tre categorie di soggetti che possono essere chiamati in causa dal Fisco (e su cui dunque, in caso di cessazione delle società che hanno debiti verso l’Amministrazione potrebbe essere indirizzata l’attività riscossoria):

• i liquidatori;
• gli amministratori;
• i soci
• I soci rispondono dell’intero debito tributario della società, ma nei limiti dell’indebito arricchimento, come rilevabile dal bilancio finale di liquidazione (a meno di non contestare la distribuzione occulta di utili e risorse).

I liquidatori rispondono a titolo di responsabilità propria, non tributaria, solo quantificata in relazione all’originario debito tributario (e comunque con indicazione nell’atto di accertamento della motivazione specifica ex art. 36 citato).

Quanto meno per liquidatori e amministratori e soci di società di capitali, l’Ufficio dovrebbe notificare specifico atto ai sensi del Dpr. n. 600 del 1973, art. 60, con onere (e quindi possibilità) di provare d’avere iscritto i relativi crediti in ruoli provvisori, dei quali poter pretendere il pagamento in via sussidiaria (Cass. 10508/2008).

Si evidenzia a tal proposito che la pretesa verso il liquidatore, secondo quanto stabilito anche dalla Cassazione (vedi sentenza del 15 ottobre 2001 n. 12546), può essere esercitata nell’ordinario termine decennale di prescrizione, essendo la stessa riconducibile alle norme degli artt. 1176 e 1218 del codice civile e non qualificabile come coobbligazione nei debiti tributari.

Secondo quanto recentemente affermato dalla Corte di Cassazione, con l’Ordinanza n. 24241 del 8 settembre 2021, tuttavia, in caso di estinzione di una società di persone per sua cancellazione dal registro delle imprese, la qualità di successore universale si radica direttamente in capo ai soci, in proporzione alle quote di partecipazione da essi possedute, dovendo ad essi essere automaticamente imputato il reddito della società in forza del principio di trasparenza, il quale implica una presunzione di effettiva percezione del reddito.

Afferma quindi la Cassazione che il debito tributario, inizialmente iscritto a ruolo nei confronti della società, grava sui soci in ragione delle quote di partecipazione da essi possedute, sia perché coobbligati solidali, sia perché, comunque, successori ex lege della società di persone (cfr. Cass. n. 21773 del 2012; Cass. n. 10980 del 2017; Cass. Ordinanza n. 28738 del 09/11/2018).

I singoli soci ne rispondono però solo in quanto risultino attributari di diritti e beni in base al bilancio finale di liquidazione e soltanto nei limiti di quanto riscosso (tranne la prova della distribuzione occulta).

Revocatoria

La Corte di Cassazione, con l’Ordinanza n. 4141 del 21 febbraio 2018, ha chiarito quali sono i presupposti per procedere a revocatoria, anche in caso di costituzione di un fondo patrimoniale (ma analogo discorso può valere anche in caso di trust).

Afferma la Corte che, in tema di revocatoria ordinaria, non è richiesta, a fondamento dell’azione, la totale compromissione della consistenza del patrimonio del debitore, ma soltanto il compimento di un atto che renda più incerta o difficile la soddisfazione del credito.

Il trasferimento di una rilevante parte del patrimonio immobiliare nel fondo patrimoniale, determinando una consistente riduzione del relativo patrimonio, determina ragionevolmente una condizione di obiettiva maggiore incertezza o difficoltà nella soddisfazione del credito.

In conclusione, quando sia stata dimostrata l’idoneità della costituzione del fondo patrimoniale ad ostacolare il soddisfacimento dell’obbligazione, tale strumento giuridico finisce per costituire uno dei vari mezzi di sottrazione del patrimonio alla garanzia di adempimento del debito.

La costituzione del fondo patrimoniale può essere dunque dichiarata inefficace a mezzo di azione revocatoria ordinaria. E, attraverso la revocatoria potrà essere ricostituita la garanzia assicurata al creditore dal patrimonio del suo debitore, al fine di permettergli appunto il soddisfacimento coattivo del suo credito, avendo peraltro la revocatoria efficacia retroattiva, in quanto l’atto dispositivo risulta viziato sin dall’origine (cfr Cassazione, sentenza n. 19131/2004).

Secondo la Corte, inoltre, sotto il profilo dell’elemento soggettivo, nei casi di costituzione in fondo patrimoniale successiva all’assunzione del debito, è sufficiente la mera consapevolezza di arrecare pregiudizio agli interessi del creditore.

Quanto, invece, al profilo oggettivo dell’eventus damni non è necessario che l’atto di disposizione del debitore abbia reso impossibile la soddisfazione del credito, ma è sufficiente che abbia determinato o aggravato il pericolo dell’insufficienza del patrimonio a garantire il credito del revocante.

Cessioni di azienda simulate e sottrazione fraudolenta al pagamento delle imposte

Gli atti dispositivi compiuti dall’obbligato, oggettivamente idonei ad eludere l’esecuzione esattoriale, hanno natura fraudolenta allorquando, pur determinando un trasferimento effettivo del bene, siano connotati da elementi di inganno o di artificio, cioè da uno stratagemma tendente a sottrarre le garanzie patrimoniali all’esecuzione.

Tali atti devono, cioè, essere idonei a rappresentare ai terzi una realtà - la riduzione del patrimonio del debitore - non corrispondente al vero, mettendo a repentaglio, o comunque rendendo più difficoltosa, l’azione di recupero del bene in tal modo sottratto alle ragioni dell’Erario (Corte di Cassazione, Sez. Penale, Sentenza n. 20371 del 24/05/2021).

Evidenziano i giudici di legittimità che, con riguardo alla sorte delle posizioni passive in caso di cessione di azienda, l’art. 2560, comma 2, cod. civ. afferma che, in caso di trasferimento di un’azienda commerciale, risponde dei debiti anche l’acquirente dell’azienda, se essi risultano dai libri contabili obbligatori.

Con particolare riferimento ai debiti tributari, l’art. 14, comma 1, Dlgs. n. 472 del 1997 stabilisce poi che il cessionario è responsabile in solido, fatto salvo il beneficio della preventiva escussione del cedente ed entro i limiti del valore dell’azienda o del ramo d’azienda, per il pagamento dell’imposta e delle sanzioni riferibili alle violazioni commesse nell’anno in cui è avvenuta la cessione e nei due precedenti, nonché per quelle già irrogate e contestate nel medesimo periodo, anche se riferite a violazioni commesse in epoca anteriore.

L’art. 14, Dlgs. n. 472 del 1997, introducendo misure antielusive a tutela dei crediti tributari, è norma speciale rispetto all’art. 2560 c.c., comma 2, diretta ad evitare, tramite la previsione della responsabilità, solidale e sussidiaria, del cessionario per i debiti tributari gravanti sul cedente, che, attraverso il trasferimento dell’azienda, sia dispersa la garanzia patrimoniale del contribuente in pregiudizio dell’interesse pubblico, e per far ciò estende la responsabilità solidale e sussidiaria del cessionario anche alle imposte ed alle sanzioni riferibili alle violazioni commesse dal cedente nell’anno in cui è avvenuta la cessione e nei due precedenti, nonché alle imposte ed alle sanzioni già irrogate e contestate nel medesimo periodo, anche se riferite a violazioni commesse in epoca anteriore, sempre che risultino dagli atti dell’Ufficio.

Conclusioni

Dati i suddetti spunti giuridici per indirizzare eventuali attività di analisi per individuare soggetti nei confronti dei quali effettuare attività riscossorie, si evidenziano di seguito, in conclusione, anche anche altri spunti operativi, che potrebbero, in linea generale, ulteriormente migliorare l’efficienza di azione del concessionario:

• Accesso ai dati dei conti correnti dei debitori. Attualmente l’accesso all’anagrafe dei rapporti da parte del Concessionario è limitato, con la conseguenza che spesso fanno pignoramenti al buio, senza cioé informazioni aggiornate sulle capienze dei conti correnti dei debitori. Potrebbero dunque essere trasmessi alcuni dati che attualmente sono inviati solo all’Agenzia delle Entrate: ad esempio il codice Iban, in modo che l’attività di recupero svolta dall’Agente della riscossione possa essere più efficace, essendo diretta solo verso quei rapporti finanziari che possano essere capienti ai fini dell’esecuzione.

• Condivisione dati sulla fatturazione elettronica. Potrebbe agevolare il contrasto all’evasione da riscossione, permettendo così l’avvio mirato di procedure di pignoramento dei rapporti commerciali intrattenuti dal soggetto debitore con soggetti terzi. Verrebbe così evitata l’acquisizione - non sistematica e spesso intempestiva- di analoghe informazioni, mediante verifiche e ispezioni documentali eseguite nel corso di un accesso “fisico” ai locali dove il debitore esercita la propria attività.

• Segnalazione tempestiva da parte di Ade delle dismissioni patrimoniali a seguito di cessazione dell’attività;

• Segnalazione tempestiva da parte di Ade costituzione di fondi patrimoniali, trust, atti di donazione e atti a titolo gratuito.

Insomma, l’attività di riscossione è certamente complessa, ma un percorso di razionalizzazione ed efficientamento, anche solo operativo, ancor prima che normativo, potrebbe senz’altro essere proficuo.