Occupazioni di immobili tra contratti di locazione e procedure temporanee e d’urgenza

I contratti di locazione di immobili a volte sono preceduti o seguiti da un periodo di occupazione senza titolo (occupazione pre-contratttuale o post-contrattuale) in relazione alla quale il locatario è tenuto a corrispondere una indennità.

Sulla natura di tale indennità, l’Agenzia delle entrate, con risoluzione n. 154 del 2003, ha fornito dei chiarimenti.

Le occupazioni senza titolo nei contratti di locazione e criteri per la loro individuazione

Al riguardo, ha precisato che il pagamento dell’indennità non riveste funzione risarcitoria, ma locatizia, in quanto la somma che il conduttore è tenuto a corrispondere, sia per il periodo antecedente sia per quello successivo al rapporto di locazione, deve essere commisurata al canone convenzionale stabilito dai contraenti.

Tale soluzione si salda con i chiarimenti resi dalla Corte di Cassazione (cfr. sentenza n. 497 del 20 gennaio 1984) che ha precisato che il canone che, salvo l’obbligo di risarcire il maggior danno, il conduttore è tenuto a corrispondere, ai sensi dell’art. 1591 cc, per il periodo successivo alla cessazione del rapporto di locazione ‘de iure’, in cui permanga nella disponibilità dell’immobile, va commisurato al corrispettivo convenuto dalle parti.

Nell’ipotesi avente ad oggetto l’occupazione dell’immobile per il periodo precontrattuale o postcontrattuale, tale occupazione non si può ritenere senza titolo, essendo evidente la volontà delle parti di instaurare un rapporto contrattuale o di proseguire nello stesso; in sostanza, la natura del rapporto resta invariata: si tratta di locazione di immobile verso corrispettivo.

Pertanto, l’obbligazione di pagare la c.d. “indennita’ di occupazione” è soggetta alle stesse regole pattizie dell’obbligazione del conduttore consistente nel pagamento del canone. Infatti, nelle more tra la consegna dell’immobile (occupazione pre-contrattuale) o la scadenza del contratto (occupazione post-contrattuale) e la stipula del nuovo contratto, il rapporto che si instaura tra le parti non ha natura autonoma, ma secondaria, conseguenziale e geneticamente collegata ad un rapporto contrattuale.

La permanenza del conduttore nell’immobile oltre la naturale scadenza del contratto si configura pertanto come la continuazione di un rapporto preesistente, laddove il locatore non abbia manifestato la volontà contraria con la disdetta o non abbia posto in essere alcuna azione finalizzata al rilascio del bene.

In modo non dissimile, anche nella fase precedente alla stipula del contratto (cd. periodo precontrattuale), l’occupazione dell’immobile non è da considerare senza titolo, in quanto la stessa costituisce manifestazione di una volontà chiara, benchè tacita, del locatore di dar vita ad un contratto di locazione. La consegna dell’immobile al soggetto locatario costituisce prova in tal senso di tale volontà.

Non ha luogo una occupazione abusiva, in quanto il “danno” derivante al proprietario - determinato dalla mancata disponibilità dell’immobile in tali periodi – ha origine da un accordo verbale tra le parti dal quale discende la legittimità del possesso del bene che trova titolo nel ‘mutuo consenso’ dei contraenti.

Pertanto, il conduttore non è occupante abusivo, e di conseguenza il relativo indennizzo è commisurato ai canoni di locazione.

Lo stesso significato che la legge attribuisce al termine indennità, vale a dire una somma volta a riparare un danno derivante da “atto lecito”, comporta che non possa riconoscersi connotazione risarcitoria all’obbligazione, dato che solo in presenza di un danno ingiusto, derivante quindi da fatto illecito, si può parlare di risarcimento.

Pertanto, le somme (indennità) dovute per l’occupazione dell’immobile, sia nel periodo antecedente che successivo alla vigenza del contratto, sono assimilabili ai corrispettivi della locazione.

Troverà quindi applicazione il regime previsto ai fini dell’imposta di registro, ai sensi dell’articolo 17 del Testo Unico dell’imposta di registro (cd. TUR) e dell’articolo 5 della Tariffa, parte prima, ad esso allegato.

Diversamente, nell’ipotesi in cui si ravvisi la risoluzione del contratto di locazione, con conseguente cessazione degli effetti negoziali, l’occupazione dell’immobile oltre la scadenza del contratto da parte del conduttore, comporta che l’importo dovuto a titolo di “indennità di occupazione” assuma connotazione risarcitoria.

Pertanto, su tale indennità deve applicarsi l’imposta di registro nella misura del 3 per cento, ai sensi dell’articolo 9 della parte prima della tariffa, parte prima, allegata al TUR, prevista per gli atti aventi ad oggetto prestazioni a contenuto patrimoniale. (cfr. in tal senso risoluzione n. 260293 del 1991).

In relazione ai criteri che consentono di distinguere le indennità di occupazione senza titolo vere e proprie, caratterizzate da una finalità risarcitoria ed assoggettate, in quanto tali, all’imposta di registro nella misura del 3 per cento, dalle indennità di occupazione assimilabili ai canoni dei contratti di locazione per le quali l’imposta si applica nella misura del 2 per cento, la circolare n. 43 del 2007 ha chiarito che in relazione a ciascun caso vanno verificate le concrete modalità di svolgimento del rapporto, con particolare riferimento al periodo successivo alla scadenza del contratto.

In particolare, nella fattispecie esaminata con la risoluzione 260293 del 1991, per ricavare il carattere risarcitorio delle somme corrisposte dal conduttore si dà risalto alla manifesta volontà contraria alla instaurazione o alla prosecuzione della locazione.

Ciò accade, ad esempio, nei casi in cui il proprietario abbia avviato le procedure necessarie alla restituzione dell’immobile.

In tali ipotesi, l’obbligo del conduttore di corrispondere, per il periodo di mora nella restituzione della cosa locata, somme di denaro, ha titolo nella legge, per cui la relativa obbligazione ha natura e funzione risarcitoria e non già di corrispettivo, anche se l’ammontare del risarcimento, per criterio legale e salva prova contraria, è commisurato all’ammontare dei canoni che si sarebbero corrisposti se il rapporto contrattuale fosse proseguito.

Diversa è l’ipotesi in cui l’occupazione dell’immobile da parte del conduttore non sia “senza titolo” come accade nella menzionata fattuspecie trattata con la risoluzione n. 154 del 2003.

In tal caso, l’occupazione del bene da parte del conduttore prosegue dopo la scadenza del contratto o, in generale, in assenza del contratto stesso, senza che l’altra parte abbia posto in essere alcuna azione finalizzata al rilascio del bene.

In tal caso, infatti, si concretizza un comportamento che supera o contraddice la volontà eventualmente manifestata con la disdetta, facendo, al contrario, presumere la volontà di prosecuzione del rapporto.

Occupazioni ed interferenze con le procedure di espropriazione

In premessa, si fa presente che il pagamento dell’indennità di esproprio presuppone un atto della pubblica autorità traslativo della proprietà del bene immobile, incardinato nell’ambito di una rituale procedura di espropriazione.

Diversamente, l’indennità di occupazione temporanea è pagata a fronte della occupazione di aree non soggette a procedura espropriativa, mentre l’indennità di occupazione d’urgenza è corrisposta nell’ipotesi in cui vi sia urgenza di iniziare i lavori per i quali viene promossa la procedura di espropriazione.

Con riferimento alla disciplina prevista ai fini dell’imposta di registro, si fa presente che, ai sensi dell’articolo 1 della Tariffa, Parte prima, allegata al TUR, sono soggetti ad imposta di registro nella misura proporzionale del 9 per cento gli atti traslativi a titolo oneroso della proprietà di beni immobili in genere e atti traslativi o costitutivi di diritti reali immobiliari di godimento, compresi la rinuncia pura e semplice agli stessi, i provvedimenti di espropriazione per pubblica utilità e i trasferimenti coattivi.

L’articolo 44 del TUR, al comma 2, prevede che per l’espropriazione per pubblica utilità e per ogni altro atto della pubblica utilità traslativo o costitutivo della proprietà di beni mobili o immobili o di aziende e di diritti reali sugli stessi la base imponibile è costituita dall’ammontare definitivo dell’indennizzo.

In caso di trasferimento volontario all’espropriante nell’ambito della procedura espropriativa la base imponibile è costituita dal prezzo.

Ai sensi dell’articolo 57, comma 8, del TUR, negli atti di espropriazione per pubblica utilità o di trasferimento coattivo della proprietà o di diritti reali di godimento l’imposta è dovuta solo dall’ente espropriante o dall’acquirente senza diritto di rivalsa, anche in deroga all’art. 8 della legge n. 392 del 1978; l’imposta non è dovuta se espropriante o acquirente è lo Stato.

Nonostante tale ultima norma non contenga un riferimento espresso alle cessioni volontarie, quest’ultime, come precisato con le risoluzioni n. 72 del 2001, e n. 254 del 2002, poiché si inseriscono nell’ambito di un procedimento espropriativo, producendo gli stessi effetti del decreto di esproprio (come previsto dall’articolo 45 del d.P.R. n. 327 del 2001), sono soggette alla medesima disciplina prevista dall’articolo 57, comma 8 del TUR.

Occorre precisare che sia i procedimenti espropriativi che si concludono con un decreto di esproprio sia quelli che hanno luogo tramite delle cessioni volontarie, se da porre in essere nei confronti di un ente pubblico territoriale non possono beneficiare della previsione esentativa stabilita nell’ipotesi in cui soggetto espropriante o acquirente sia lo Stato.

In seguito all’entrata in vigore dell’articolo 10 del d.lgs. n. 23 del 2011, con cui è stata attuata una riforma della disciplina applicabile, ai fini dell’imposta di registro, agli atti costitutivi o traslativi di diritti reali immobiliari, è stato previsto che a decorrere dal 1° gennaio 2014 (cfr. circolare n. 2 del 2014) in seguito alla riformulazione dell’articolo 1 della Tariffa, Parte prima, allegata al TUR, i trasferimenti a favore degli enti pubblici territoriali che, fino al 31 dicembre 2013, erano soggetti ad imposta di registro in misura fissa, sono soggetti ad imposta di registro in misura proporzionale.

Per quanto riguarda il trattamento fiscale applicabile all’indennità di occupazione temporanea si fa presente che l’articolo 49 del d.P.R. n. 327 del 2001, riguardante l’occupazione di aree non soggette ad esproprio, prevede che lìautorità espropriante può disporre l’occupazione temporanea di aree non soggette al procedimento espropriativo anche individuate ai sensi dell’articolo 12, se ciò risulti necessario per la corretta esecuzione dei lavori previsti.

Per tale occupazione è dovuta al proprietario una indennità che, ai sensi del successivo articolo 50, è pari ad un dodicesimo di quanto sarebbe dovuto nel caso di esproprio dell’area e, per ogni mese o frazione di mese, una indennità pari ad un dodicesimo di quella annua.

La previsione normativa di cui al citato articolo 49 dispone l’occupazione temporanea di aree non soggette ad espropriazione; pertanto non è possibile ricondurre l’indennità di occupazione temporanea alla disciplina di cui all’articolo 44 del TUR.

Tale disciplina infatti postula la presenza di un atto della pubblica autorità traslativo o costitutivo della proprietà di beni immobili; situazione che non ricorre pertanto nel caso in cui l’occupazione delle aree riveste natura temporanea e non si realizza, quindi, alcun effetto traslativo o costitutivo della proprietà delle aree, che giustifichi il pagamento, ai sensi dell’articolo 44 del TUR, dell’indennità definitiva.

L’articolo 22 bis del d.P.R. n. 327 del 2001, disciplina invece l’occupazione d’urgenza preordinata all’espropriazione, e stabilisce al primo comma, che qualora l’avvio dei lavori rivesta carattere di particolare urgenza, tale da non consentire, in relazione alla particolare natura delle opere, l’applicazione delle disposizioni di cui ai commi 1 e 2 dell’articolo 20, può essere emanato, senza particolari indagini e formalità, decreto motivato che determina in via provvisoria, l’indennità di espropriazione, e che dispone anche l’occupazione anticipata dei beni immobili necessari. Il decreto contiene l’elenco dei beni da espropriare e dei relativi proprietari, indica i beni da occupare e determina l’indennità da offrire in via provvisoria.

In base a quanto previsto dal comma 5 dell’articolo 22-bis per il periodo che intercorre tra la data di immissione in possesso e la data di corresponsione dell’indennità di espropriazione o del corrispettivo, stabilito per l’atto di cessione volontaria, è dovuta l’indennità d’occupazione.

In particolare, la fattispecie di cui all’articolo 22-bis citato ha ad oggetto l’occupazione d’urgenza che, in quanto preordinata all’espropriazione, si pone quale atto prodromico al trasferimento definitivo, che figura come atto conclusivo della procedura espropriativa.

L’occupazione, pertanto, non può rientrare tra gli atti stricto sensu traslativi o costitutivi della proprietà di beni immobili, assoggettati alla disciplina di cui all’articolo 44 del TUR.

Inoltre il citato art. 22-bis fa riferimento ad una indennità di natura provvisoria mentre l’articolo 44 del TUR, parametra la base imponibile per gli atti facenti parte della procedura espropriativa all’ammontare “definitivo” dell’indennizzo.