La riforma del sistema tributario

I vari partiti hanno prodotto le loro proposte di riforma in ambito fiscale, al fine di redigere un documento unitario, una proposta parlamentare, base per la proposta di legge delega sulla riforma del fisco.

Da una prima analisi dei documenti depositati in Commissione dai gruppi parlamentari, emergeva che su alcuni punti le posizioni collimavano, e tra questi in particolare sulla necessità di ridurre la pressione fiscale sul ceto medio.

Dalla Lega a Leu, l’attenzione era focalizzata sul terzo scaglione dei redditi soggetti all’Irpef, quello fra i 28.000 e i 55.000 euro.

La “ricetta” degli interventi cambia comunque a seconda del partito.

Lega, Forza Italia, ma anche M5S, propendono per una riduzione delle cinque aliquote, passando dalle cinque attuali a tre.

Lega e Forza Italia prevedono una “No tax area”, che la Lega fisserebbe a 10.000 euro e Forza Italia a 12.000, e mettono comunque in evidenza che le tre aliquote sono un “compromesso” rispetto al loro obiettivo, che resta sempre quello di una flat tax su tutti i redditi, laddove la Lega, oltre a richiamare un proprio progetto di legge già depositato in tema di “flat tax incrementale” (sostenuta anche da FdI), chiede comunque di mantenere il regime forfettario per le partite Iva ed estenderlo (con un’aliquota del 20 per cento) fino ai redditi di 100mila.

Pd e LeU preferiscono invece il modello tedesco, che prevede una “no tax area” (una soglia di reddito, 9.000 euro, esente dal pagamento di imposte) e aliquote variabili dai 9.001,00 euro fino a 54.949 euro (da un minimo del 14 per cento fino al 42 per cento), con due aliquote fisse, al 42 per cento per redditi compresi tra i 54.950 euro e i 260.532 e al 45% per tutti i redditi che superano i 260.532 euro.

LeU propone del resto anche una patrimoniale progressiva fino all’1 per cento sopra una certa soglia di reddito, abolendo però contemporaneamente l’Imu e le altre imposte che gravano sui patrimoni.

Sempre in tema di riforma Irpef, Italia Viva, per conto suo, propone l’introduzione di incentivi fiscali temporanei sul margine estensivo per il secondo percettore di reddito all’interno del nucleo familiare e, per coloro il cui reddito annuo sia inferiore alla soglia del primo scaglione IRPEF, un sistema di imposta negativa crescente con il livello di reddito dichiarato, prendendo spunto dall’esperienza dell’Earned Income Tax Credit degli Stati Uniti.

In tema di imposta di successione, invece, il Pd (ma anche Leu) mantiene la sua proposta con un’aliquota del 20 per cento sopra i 5 milioni di euro, mentre Forza Italia vorrebbe abolirla completamente, o comunque innalzare il valore imponibile esente per gli eredi in linea diretta o il coniuge.

Sia Italia Viva che Forza Italia che la Lega sono poi per l’abolizione dell’Irap, o quanto meno per una sostituzione come addizionale Ires (in tal senso anche FdI e M5S).

Il Pd e IV (e seppur in forma differente anche il M5S) sono inoltre per reintrodurre l’Iri (Imposta sul reddito d’impresa) con un’aliquota al 24 per cento.

Infine, oltre alle proposte di riforma su riscossione, tributi locali e contenzioso tributario, come altre misure “residuali”, tra le altre, si evidenziano le seguenti:

• La lega proponeva l’abolizione di 19 microtasse e l’abolizione dello split payment;
• FdI proponeva la riduzione della ritenuta a titolo di acconto Irpef per i lavoratori autonomi, la deducibilità dei contributi previdenziali e assistenziali obbligatori dal reddito di lavoro autonomo, l’estensione della cedolare secca agli immobili oggetto di locazione commerciale, l’eliminazione del limite di riportabilità delle perdite e il Carry back delle perdite, l’abolizione della disciplina delle società non operative e degli indici sintetici di affidabilità fiscale (ISA), la stabile organizzazione virtuale delle imprese digitali;
• Leu proponeva che l’imposta di registro venisse trasformata da imposta sul valore a prelievo fisso;
• IV proponeva la digitalizzazione delle Agenzie fiscali e l’interoperabilità tra banche dati, una patente fiscale con la quale il contribuente potesse ottenere la riduzione dei tempi di accertamento, l’abolizione della ritenuta d’acconto, la detassazione dell’aggregazione degli studi professionali, la reintroduzione dell’ACE per sostenere gli investimenti;
• M5S proponeva una riforma della tassazione dei redditi di capitale e finanziari e il rilancio della Previdenza Complementare, la digitalizzazione degli adempimenti fiscali, l’Ires verde e una strategia di tassazione ambientale;
• Forza Italia proponeva il fattore familiare, consistente in una riduzione di imposta anche eventualmente sotto forma di detrazione per il secondo coniuge che lavora, la revisione del catasto, il mantenimento e l’estensione della cedolare secca sui redditi delle locazioni di immobili, la rimodulazione delle aliquote IVA;
• Il PD proponeva la tassazione agevolata del secondo percettore di reddito in famiglia (TASP), con l’obiettivo di aumentare l’offerta di lavoro, dare impulso all’occupazione femminile, fare emergere il lavoro nero e favorire il ritorno nel mondo del lavoro dopo il congedo di maternità obbligatorio, un sistema fiscale per la transizione ecologica, lo sviluppo e l’estensione del fisco digitale, l’estensione della cooperative compliance e il perfezionamento degli ISA.

Su queste proposte e premesse è nato il documento poi elaborato dalle Commissioni finanze di Camera e Senato.

Riforma del sistema tributario: i punti chiave del documento delle Commissioni

Le Commissioni Finanze di Camera e Senato, dopo sei mesi di audizioni (61), il 30 giugno hanno dunque finalmente elaborato un documento finale, approvato da tutti i partiti (tranne Leu), contenente le direttrici su cui si dovrebbe indirizzare la prossima riforma del Fisco italiano e che dovrebbero confluire, a breve, in una legge delega.

Il governo si è infatti impegnato ad avviare, entro il 31 luglio 2021, il percorso di modifica del sistema tributario italiano, come previsto anche dal Piano nazionale di ripresa e resilienza.

Alcuni dei punti chiave fondamentali sono i seguenti:

• Riforma Irpef;
• Delega al Governo per riordino Iva;
• Cambio di paradigma nei rapporti tra Fisco e contribuente e meccanismo strutturale di premialità per i contribuenti leali;
• Riforma sanzioni e riscossione;
• Rateizzazione per lavoratori autonomi;
• Reintroduzione regime opzionale per tassazione reddito impresa;
• Lotta all’evasione;
• Riforma Irap;
• Riduzioni per giovani under 35;
• Abolizione delle microtasse;
  Di seguito alcuni brevi cenni ad alcune delle proposte sopra indicate.

Riforma Irpef

Le Commissioni bilancio della Camera e del Senato concordano che la struttura dell’Irpef vada sostanzialmente ridefinita, in accordo con gli obiettivi generali di semplificazione e stimolo alla crescita, adottando in particolare i seguenti obiettivi specifici:

1. L’abbassamento dell’aliquota media effettiva, con particolare riferimento ai contribuenti nella fascia di reddito 28.000-55.000.
   Questo porterà ad eliminare paradossi dell’Irpef, per cui per i soli lavoratori dipendenti, la media delle aliquote marginali effettive supera oggi il 40% già intorno ai 17 mila euro di reddito, laddove per oltre il 20% dei lavoratori dipendenti occupati da almeno 12 mesi le aliquote marginali effettive sono superiori a quella massima legale (43%).

Un tale intervento comporterebbe un taglio delle tasse per circa 7 milioni e mezzo di contribuenti.

Vale a dire quell’ampia platea di italiani che si trovano nella fascia di reddito compresa tra 28 mila e 55 mila euro lordi, attualmente sottoposti alla terza aliquota dell’Irpef con un prelievo nominale del 38%, superiore di ben 11 punti percentuali a quella dello scaglione precedente, e che, considerando anche le addizionali comunali e regionali, è sottoposta ad un prelievo teorico che supera il 40%.

1. La modifica della dinamica delle aliquote marginali effettive.

Si tratta in sostanza di eliminare le discontinuità più brusche, con un intervento semplificatore sul combinato disposto di scaglioni, aliquote e detrazioni per tipologia di reddito, incluso l’assorbimento degli interventi del 2014 e del 2020, riguardanti il lavoro dipendente (bonus 80 euro, recentemente allargato e portato all’importo di 100 euro); o, in subordine (opzione alternativa meno preferita), tramite un sistema ad aliquota continua, limitato alle fasce di reddito medie (cosiddetto modello tedesco).

1. L’introduzione di un minimo esente, senza obbligo di dichiarazione, per i contribuenti che si collochino sotto la relativa soglia.

Tale minimo esente dovrebbe preferenzialmente essere inteso come una maxi-deduzione a valere su tutta la distribuzione dei redditi (o su parte di essa), adeguando corrispondentemente il livello delle aliquote.

Riordino IVA
Le Commissioni ritengono opportuno che venga prevista anche una specifica delega al Governo per la ridefinizione della disciplina IVA, ai fini di una sua semplificazione e di una possibile riduzione dell’aliquota ordinaria attualmente applicata (ora al 22 per cento).

Cambio di paradigma nei rapporti tra Amministrazione finanziaria e contribuente

La riforma fiscale - si legge ancora nel documento - dovrebbe cogliere l’occasione per determinare un cambio di paradigma nei rapporti tra Amministrazione finanziaria e contribuente, con un nuovo Patto Fiscale tra Stato e cittadini.

In tale direzione andrebbe dunque anche previsto un meccanismo strutturale di premialità per i contribuenti leali, inclusa la concessione di forme di certificazione del rispetto delle obbligazioni tributarie, in base alle quali riconoscere, in maniera automatica, benefici, quali riduzioni dei termini di controllo e accertamento e dei tempi di rimborso fiscale.

In tale ottica si propone inoltre valutare l’introduzione di una nuova norma di principio che imponga agli uffici dell’ente impositore l’obbligo di assolvere ad uno specifico onere motivazionale anche in relazione ai chiarimenti forniti dal contribuente, dando conto espressamente delle giustificazioni dallo stesso offerte e argomentando puntualmente sulla loro relativa fondatezza.

Secondo la Commissione è infine auspicabile superare le residue forme ancora presenti di attività di controllo basate sulla ricostruzione presuntiva di reddito o ricavi (ad esempio: redditometro, indagini finanziarie su imprese, società non operative, accertamento analitico-induttivo) nei casi in cui l’utilizzo dei dati presenti nelle banche dati permettano una ricostruzione analitica dei ricavi o dei compensi e consentano di ricostruire puntualmente il reddito di imponibile delle persone fisiche e giuridiche.

Riforma sanzioni e attività di riscossione

L’apparato sanzionatorio, si rileva, dovrebbe esplicitamente escludere i casi di omesso versamento per errore o per grave carenza di liquidità. E l’attività di riscossione dovrebbe superare l’approccio meramente formale e virare verso una gestione del processo produttivo interamente concentrata su efficienza ed efficacia.

Rateizzazione per lavoratori autonomi

Per i lavoratori autonomi andrebbe istituito un meccanismo di rateizzazione opzionale, destinato alle persone fisiche, società di persone o di capitali ovvero associazioni tenute al versamento di saldo e acconto.

La rateizzazione potrebbe prevedere il versamento del saldo e del primo acconto in sei rate mensili di uguale importo da luglio a dicembre dello stesso anno; inoltre, il versamento del secondo acconto o in un’unica soluzione, entro il 31 gennaio dell’anno seguente, o in sei rate mensili di pari importo da gennaio a giugno dell’anno seguente. I versamenti avverrebbero ovviamente senza l’applicazione di alcuna sanzione e/o interesse.

Tale misura non avrebbe impatti sulla finanza pubblica in termini di indebitamento netto e dovrebbe comunque essere accompagnata dalla contestuale eliminazione o sostanziale riduzione della ritenuta d’acconto.

Tassazione reddito di impresa e reintroduzione del regime opzionale

Per quanto riguarda la tassazione sul reddito d’impresa le Commissioni raccomandano la reintroduzione del regime opzionale, che comporta, per le imprese individuali e le società di persone in contabilità ordinaria, la possibilità di optare per l’applicazione di un’aliquota proporzionale, a condizione che l’utile prodotto sia re-investito in azienda, ferma restando la possibilità di dedurre dal reddito di impresa le somme prelevate dai soci per la distribuzione, a sua volta tassata ordinariamente.

Lotta all’evasione

Sul fronte della lotta all’evasione le indicazioni delle Commissioni sono quelle di ampliare l’utilizzo della fatturazione elettronica anche alle categorie oggi esenti, con un nuovo contemperamento dei principi di tutela della privacy con quelli di contrasto all’evasione fiscale, finalizzato a rimuovere gli ostacoli che impediscono il pieno realizzarsi dei vantaggi derivanti dalla crescente digitalizzazione degli adempimenti fiscali.

Riforma Irap

Per quanto riguarda l’Irap, a giudizio della Commissione, è giunta l’ora di superarla, facendola magari confluire, come addizionale, nell’Ires.

La circostanza potrebbe determinare un incremento dell’aliquota dell’imposta sulle società, ma sarebbe comunque un importante passo in avanti nella direzione della semplificazione.

Del resto, in alcuni casi, le imprese in perdita devono versare il tributo regionale. Il problema risulterebbe superato ove l’IRAP si trasformasse in un incremento dell’aliquota IRES.

La ratio delle scelte del documento

La “strategia” del documento è articolata in due capitoli.

Il primo contiene gli obiettivi dell’intervento di riforma e cioè stimolare l’incremento del tasso di crescita potenziale dell’economia italiana e rendere il sistema fiscale più semplice e certo (con riguardo a questo secondo obiettivo sono elencate quattro misure specifiche).

Il secondo capitolo contiene invece le misure riguardanti i principali segmenti del nostro sistema tributario, dall’Irpef, all’Ires, dall’Iva al trattamento fiscale dei redditi finanziari, passando per le specificità proprie del mondo del lavoro autonomo e per le tematiche connesse al potenziamento della lotta all’evasione fiscale e al miglioramento del rapporto tra fisco e contribuente.

La Commissione ritiene dunque che l’intervento di riforma debba essere guidato da due obiettivi fondamentali:

• crescita dell’economia;
• e semplificazione del sistema tributario.

Quanto al primo punto, la letteratura economica è concorde nel considerare un’elevata aliquota implicita sul lavoro un ostacolo fondamentale alla crescita economica e all’occupazione.

L’aliquota implicita di tassazione sul capitale è inoltre in Italia al 29,2 per cento, contro la media europea del 23 per cento e un’aliquota così elevata tende a scoraggiare il risparmio.

Aliquote marginali troppo alte e troppo superiori all’aliquota media pongono infine problemi di incentivi all’offerta di lavoro ed amplificano le distorsioni del sistema di tassazione individuale, laddove il ciclo di audizioni ha confermato che la struttura delle aliquote marginali effettive presenti nel nostro sistema è altamente inefficiente, nonché dannosa per la crescita economica.

Quanto invece alla necessità di semplificazione, le Commissioni rilevano che in questi cinquant’anni il sistema tributario è stato oggetto di numerosi interventi caratterizzati da disorganicità, mutevolezza e significativa instabilità dell’impianto normativo, con l’effetto di produrre una stratificazione di norme, meccanismi e adempimenti che hanno elevato a dismisura il grado di complessità del sistema.

La Commissione concorda quindi su quattro punti su cui l’azione di semplificazione potrebbe concretamente esplicitarsi:

• a) La codificazione delle norme fiscali. La Commissione ritiene sia necessario racchiudere i Testi unici esistenti e le altre norme tributarie, dopo averli opportunamente trasformati da compilativi in innovativi al fine di poter recepire le auspicate ulteriori semplificazioni, in un Codice Tributario strutturato nelle tre seguenti parti:
  • 1) Principi generali di diritto tributario, anche con riferimento al diritto dell’Unione europea;
  • 2) Procedura tributaria e sanzioni: Testo unico degli adempimenti e accertamento; Testo unico delle sanzioni amministrative; Testo unico della giustizia tributaria; Testo unico della riscossione coattiva;
  • 3) Parte speciale, con titoli distinti per le singole imposte e tasse: Testo unico delle imposte sui redditi; Testo unico dell’IVA; Testo unico delle imposte di registro, ipotecaria, catastale, sulle successioni, donazioni e bollo; Testo unico dei tributi erariali minori; Testo unico in materia doganale, di accise e di giochi; Testo unico dei tributi regionali e locali; Testo unico delle agevolazioni.
• b) Elevazione al rango costituzionale di alcune parti dello Statuto del contribuente, e, nella specie, quelle relative ai principi di chiarezza, semplicità e irretroattività delle disposizioni tributarie.
• c) Cancellazione di tributi minori. La Commissione ha condotto una specifica riflessione sui cosiddetti micro prelievi. Tali forme di imposizione contribuiscono alla complessità del sistema anche per i molteplici adempimenti che implicano e presentano costi gestionali elevati (il cd. super- bollo, la tassa di laurea, le tasse di pubblico insegnamento, l’imposta sugli intrattenimenti, la maggiorazione del tributo comunale sui rifiuti, la tassa regionale di abilitazione all’esercizio professionale, l’addizionale regionale sui canoni per le utenze di acque pubbliche, i diritti di licenza sulle accise, etc.).
• d) Avvicinamento tra bilancio fiscale e bilancio civilistico. La Commissione ritiene necessario proseguire con decisione il percorso di razionalizzazione del sistema e di avvicinamento tra i due criteri (già avviato con gli IAS – International Accounting Standards), al fine di ridurre la complessità e favorire la stabilità delle regole.

Il secondo capitolo riguarda poi le singole misure proposte.

Quanto alla scelta del modello di imposta sui redditi, la Commissione rileva che i modelli prevalenti per quanto concerne la determinazione della base imponibile dell’imposta sui redditi personali sono essenzialmente due:

• a) Comprehensive Income Taxation (CIT): prevede l’inclusione di tutti i redditi nella base imponibile sottoposta a tassazione progressiva;
• b) Dual Income Taxation (DIT): prevede l’applicazione di un’imposta proporzionale su tutti i redditi da capitale, di solito coincidente con la prima aliquota di quella progressiva sui redditi da lavoro.

Al momento la situazione italiana può più propriamente essere descritta come una PIT: Plural Income Taxation.

Esiste infatti una elevata frammentazione delle tipologie di reddito che sono sottoposte a diversi regimi sostitutivi, con una molteplicità di trattamenti fiscali soggetti ad aliquota proporzionale, tutti differenti tra loro, accanto ad un’imposta progressiva sui redditi di lavoro (soprattutto dipendente) e sulle pensioni.

La crescente estensione dei regimi di tassazione sostitutiva determina poi un carico fiscale diseguale tra le varie fonti di reddito, riducendo la base imponibile dell’Irpef di circa un decimo, effetto in gran parte riconducibile alla tassazione dei redditi finanziari, dei redditi d’impresa e dei redditi da lavoro autonomo, soprattutto dopo l’estensione del prelievo proporzionale ai soggetti con ricavi non superiori a 65 mila euro.

Anche se ricondurre il sistema italiano al modello CIT avrebbe indubbi vantaggi in termini di equità orizzontale, tale opzione, secondo la Commissione, implicherebbe comunque l’incremento sostanziale della tassazione su diverse categorie reddituali.

Pertanto la Commissione concorda che il sistema di imposizione sul reddito dovrebbe evolvere verso un modello tendenzialmente duale, in cui il livello delle aliquote sui redditi da capitale (nonché degli regimi sostitutivi cedolari) sia sufficientemente prossimo all’aliquota applicata al primo scaglione Irpef.

Quanto poi alla scelta dell’unità impositiva dell’imposta sui redditi, la Commissione rileva che esistono ragioni ben definite per motivare la scelta tra l’individuo o la famiglia come unità impositiva di un’imposta sul reddito.

La scelta dell’individuo presuppone che la sua capacità contributiva sia indipendente dalle scelte personali in merito alla composizione del nucleo familiare. La scelta della famiglia invece presuppone che le decisioni degli individui vengano prese in base al flusso di reddito complessivo del nucleo familiare.

Il nostro sistema, fin dal 1976, è basato sul reddito individuale. I correttivi finalizzati a considerare in modo più compiuto il nucleo familiare (come lo splitting – utilizzato in Germania, Irlanda e USA – o il quoziente familiare, utilizzato in Francia) hanno il vantaggio di ridurre o eliminare la discriminazione nei confronti dei nuclei familiari in cui la ripartizione del reddito sia molto sperequata.

Tuttavia, rileva la Commissione, tali sistemi comportano il rischio di disincentivare l’offerta di lavoro del secondo percettore di reddito, che, solitamente, nel nostro Paese è di sesso femminile.

Inoltre, la risoluzione del Parlamento europeo sull’uguaglianza di genere e politiche fiscali del 15 gennaio 2019 ribadisce che la tassazione individuale sia da preferire a qualsiasi alternativa su base familiare.

Alla luce di quanto precede, la Commissione concorda che sia opportuno mantenere il reddito individuale come unità impositiva dell’imposta personale sui redditi.

In aggiunta, si propone però di considerare l’introduzione di una tassazione agevolata per un periodo predefinito in caso di ingresso al lavoro del secondo percettore di reddito, il cui ammontare sia congruamente superiore alla detrazione per familiare a carico.

Quanto all’Ires, la Commissione ritiene sia importante concentrare tre tipologie di incentivi:

• a) gli incentivi a comportamenti in linea con la transizione ecologica;
• b) gli incentivi alle aggregazioni di realtà imprenditoriali di dimensioni minori;
• c) gli incentivi al re-investimento dell’utile in investimenti atti a migliorare la produttività a livello di azienda, nonché alle politiche aziendali tese alla creazione di posti di lavoro aggiuntivi.

Gli incentivi di cui sopra possono prendere la forma, alternativamente, di una riduzione dell’aliquota applicata o della base imponibile.

Al fine poi di consentire un beneficio più immediato per l’impresa la Commissione ritiene altresì sia utile considerare l’introduzione del meccanismo cosiddetto “carry back”, in virtù del quale consentire la deducibilità delle perdite maturate in un determinato esercizio non solo dagli esercizi successivi (come attualmente previsto dall’art. 84 del TUIR), ma anche dall’esercizio immediatamente precedente.

La Commissione raccomanda altresì di estendere la platea dei contribuenti che possono accedere al regime di “adempimento cooperativo” (cooperative compliance), introdotto in Italia dal D.lgs. n. 128/ 2015, alle società con fatturato non inferiore ad un miliardo di euro.

La Commissione, come accennato, ritiene infine opportuno che il disegno di legge in materia fiscale contenga una specifica delega al Governo per la ridefinizione della disciplina Iva ai fini di una sua opportuna semplificazione e di possibile riduzione dell’aliquota ordinaria attualmente applicata.

Riforma del sistema tributario: osservazioni

Tanto premesso, lo sforzo di sintesi delle proposte dei partiti effettuato dalle Commissioni è senz’altro encomiabile.

Tuttavia restano alcune zone d’ombra.

Intanto si parla poco di riduzione delle spese.

Per quanto concerne le spese fiscali, la Commissione si limita a dire di ritenere indispensabile che il disegno di legge delega contenga le necessarie premesse per una azione volta al raggiungimento dei seguenti obiettivi:

• a) una riduzione della loro numerosità;
• b) una semplificazione del sistema.

Le modalità attraverso cui raggiungere i sopra citati obiettivi sono poi così individuate:

• a) l’eliminazione di quelle spese fiscali il cui beneficio pro-capite medio (ovvero il numero di beneficiari) sia inferiore ad una soglia appositamente determinata;
• b) il passaggio (completo o parziale) del complesso delle agevolazioni sul lato delle uscite pubbliche, istituendo un meccanismo volontario di erogazione diretta del beneficio – a fronte del pagamento con strumenti tracciabili – con l’ausilio degli strumenti tecnologici a disposizione.

Poi (e il tema è connesso a quello precedente) non si parla di coperture.

Le proposte avanzate valgono circa 40 miliardi di euro, a coprire i quali non basteranno il riassorbimento del bonus 80 euro.

Come visto inoltre viene “preferito” il modello di imposizione individuale, senza aprire a prospettive di splitting o quoziente familiare.

E anche la “difesa” del modello dual income tax (seppur rivisitato) a fronte del modello comprehensive income tax ha delle conseguenze, laddove un passaggio netto alla CIT (senza distinzione di trattamento tra redditi) avrebbe consentito un più radicale intervento sulla selva di detrazioni e deduzioni esistenti.

In ogni caso, il primo passo è compiuto.

Ora al Governo l’ulteriore lavoro di sintesi operativa.